Senat RP jest drugą izbą polskiego Parlamentu, określaną mianem izby wyższej. Senat ma długą i bogatą tradycję historyczną sięgającą połowy XIV wieku - wtedy ukonstytuowała się bowiem Rada Królewska. W końcu XV wieku powstała zaś Izba Poselska, co zagwarantowało funkcjonowanie w Polsce modelu parlamentu dwuizbowego, czyli bikameralnego. Senat został zlikwidowany dopiero w 1946 r., na mocy decyzji komunistów, ale przywrócono go po przemianach ustrojowych w 1989 r. Bikameralizm w Polsce jest więc synonimem suwerenności państwa, demokracji i praworządności.

Sam bikameralizm – istnienie w danym państwie dwóch izb parlamentu - wzmacnia w praktyce realizację zasady podziału władz, może zapewniać reprezentację części składowych państwa (w państwach federalnych), wpływa na większy stopień dopracowania tworzonych aktów prawnych, czyni żywą długoletnią tradycję. W Polsce w 1989 r. powrócono do modelu bikameralizmu asymetrycznego, w ramach którego większa część kompetencji władzy ustawodawczej skoncentrowana jest w izbie niższej – Sejmie. Po co więc nam Senat? W naukach o polityce wyróżnia się cztery podstawowe typy działania izby wyższej: izba reprezentująca kraje federalne, izba typu nordyckiego, izba reprezentacji funkcjonalnej oraz izba rozwagi i refleksji. Pierwszy typ z oczywistych względów jest charakterystyczny dla państw federalnych, w których możliwości wpływu na procesy decyzyjne zyskują części składowe. Polska jest państwem unitarnym, więc przyjęcie w nim takiego rozwiązania nie byłoby dopuszczalne.

Niemniej, i w tym momencie zmierzam ku własnej diagnozie obecnej pozycji Senatu i recept na jej polepszenie, w mojej opinii warto byłoby rozważyć zmodyfikowanie systemu wyłaniania senatorów w ten sposób, by stanowili oni reprezentację poszczególnych województw/powiatów. Uczynienie Senatu „izbą samorządową”, zajmującą się sprawami istotnymi dla niezależności, autonomii i efektywności jednostek samorządu terytorialnego, wzmocniłoby realizację zasady decentralizacji państwa. Wspominał o tym podczas inauguracji Społecznej Rady „Wspólnoty Przyszłości” w Senacie lider PSL Władysław Kosiniak-Kamysz:

„Trzeba (…) przywrócić właściwą rolę komisji wspólnej rządu i samorządu, utworzyć najniższy szczebel samorządu na poziomie rad sołeckich i osiedlowych, trzeba też się zastanowić nad Senatem jako izbą samorządową”.

Drugi typ izby wyższej działał w Skandynawii, gdzie deputowani po wyborach wybierali swoją przynależność do jednej z izb. Sądzę, że wprowadzenie takiej opcji w Polsce byłoby zupełnie nieuzasadnione i nielogiczne.

O zastosowaniu trzeciego typu możemy mówić tylko w przypadku Irlandii, gdzie izba wyższa jest reprezentacją różnego rodzaju organizacji, związków, grup interesu. Myślę, że takie rozwiązanie mogłoby z powodzeniem sprawdzić się również w Rzeczypospolitej. Zagwarantowanie związkom zawodowym, organizacjom społecznym, organizacjom pracowniczym, fundacjom i stowarzyszeniom miejsca w Senacie pozwoliłoby dokapitalizować proces ustawodawczy wiedzą i fachowością.

Niemniej, w Polsce mamy obecnie do czynienia z funkcjonowaniem izby rozwagi i refleksji. „Podstawowym założeniem istnienia drugiej izby parlamentu [tego typu] jest chęć dokładniejszego, głębszego i bardziej starannego przeanalizowania projektów ustaw oraz konsekwencji, jakie ich uchwalenie może przynieść” – wskazuje D. Piotrowski. Pojawia się jednak zasadnicze pytanie – czy projekty ustaw zaakceptowane przez Sejm mogą być obiektem refleksji i twórczej dyskusji w Senacie, najczęściej zdominowanym przez tę samą opcję polityczną? Zjawisko bikameralizmu kongruentnego polegającego na zbieżności politycznej przedstawicielstwa w obu izbach występowało w Polsce właściwie nieprzerwanie w latach 1991-2019. W tym okresie prace legislacyjne trwały zwykle długo, mimo że Senat zasadniczo nie przeformułowywał kształtu projektów ustaw. Po raz pierwszy niekongruentność pojawiła się w 2019 r., gdy większość w Sejmie zdobyła Zjednoczona Prawica, a w Senacie – przedstawiciele opozycji i kandydaci niezależni. W mojej opinii, niekongruentność przyczynia się jednak do jeszcze znaczniejszego wydłużenia tempa procesu ustawodawczego, a także, czego jesteśmy świadkami, do licznych konfliktów między przedstawicielami dwóch ogniw legislatywy.

Gdy Senat wprowadza poprawki do projektów sejmowych i trafiają one z powrotem do izby niższej, Sejm w prosty sposób odrzuca je bezwzględną większością głosów. Poprawki mają więc charakter pewnego rodzaju manifestu politycznego i propozycji, która niemal zawsze spotyka się z dezaprobatą Sejmu. Najdobitniej nierozwiązywalny spór między Sejmem a Senatem mogliśmy zauważyć przy okazji niedawnych, nieudanych prób powołania Rzecznika Praw Obywatelskich. Wszystkie zgłaszane przez większość sejmową kandydatury, z wyjątkiem ostatecznie zwycięskiej kandydatury prof. Marcina Wiącka, nie uzyskiwały niezbędnej do powołania Rzecznika rekomendacji większości senackiej. Wobec tego, wnioskuję, że w ramach obecnych uwarunkowań instytucjonalnych, zarówno kongruentność, jak i niekongruentność nie gwarantują przydatności funkcjonowania Senatu.

W związku z tym, czy znajdziemy jakikolwiek argument na rzecz tezy, że Senat w obecnym kształcie jest Polsce potrzebny? Utożsamiam się z konstatacją R. Klepki: „(…) skład polityczny podobny do składu izby niższej, brak zasady rotacji, która dawałaby możliwość zaktualizowania preferencji politycznych obywateli, oraz identyczny czas trwania kadencji, przesądzają o powielaniu przez Senat zadań wypełnianych już przez Sejm”. Senat RP samodzielnie nie uchwala ustaw, choć ma prawo inicjatywy ustawodawczej, nie bierze udziału w procesie kreowania rządu, nie sprawuje kontroli nad Radą Ministrów, nie ma wpływu na podejmowanie decyzji o stanie wojny i pokoju. Z drugiej strony, Senat wyraża zgodę na zarządzenie przez Prezydenta referendum ogólnokrajowego, na uchwalenie ustawy zawierającej zgodę na ratyfikację umowy międzynarodowej, wreszcie – na zmianę konstytucji. G. J. Wąsiewski pisze: „Trudno wyobrazić sobie, aby przy niestabilnym polskim systemie politycznym, licznych kryzysach i konfliktach, tworzenie prawa powierzone zostało wyłącznie jednej izbie (…). Senat, jako miejsce na dodatkową dyskusję i dodatkową refleksję, wydaje się obecnie warunkiem sine qua non zachowania jako takiego poziomu ustawodawstwa w Polsce”. Pozycja Senatu w polskim systemie politycznym jest głęboko zakorzeniona w tradycji, i tak można też tłumaczyć zamiar pozostawienia tej instytucji w jego ramach, choć mniemam, że tradycja nie powinna być w takiej dyskusji jedynym, ważkim argumentem. Czy aktualny kształt ustrojowy Senatu rzeczywiście pozwala mu pełnić rolę „izby zadumy”? Na podstawie wcześniej przytoczonych argumentów, uważam, że nie. Zajmując się w niedalekiej przyszłości przeprowadzką Senatu do nowo odbudowanego Pałacu Saskiego (o czym krążą polityczne plotki), dokonajmy też jego ustrojowego przeorganizowania.

Źródła:

R. Klepka Zasadność funkcjonowania parlamentu dwuizbowego w demokratycznym państwie unitarnym – przypadek Polski [w:]S. Wróbel (red.) Dylematy współczesnej demokracji, Warszawa 2011

D. Piotrowski Czy druga izba parlamentu jest potrzebna? Rozważania na temat bikameralizmu w ujęciu historyczno-komparatystycznym, Wrocław 2020

G. J. Wąsiewski Czy Polsce potrzebny jest Senat?, Toruń 2006